Vì sao thành phố giàu lại khó ở?

Sáng thứ Bảy, tôi ngồi cà phê ở một quán nhỏ gần ga metro đang xây dở, nhìn ra những căn nhà cấp bốn thấp thoáng sau hẻm nhỏ và vài lô đất trống cỏ mọc, rồi nghe ông chú bàn bên cạnh — chủ nhà trọ ba tầng — than thở giá đất mắc quá, không ai mua nổi, mà đất trống nhiều vậy sao không xây cao ốc cho người ta ở. Tôi hỏi ngược lại chú rằng nếu xây cao ốc thì ai sẽ ở, chú im một lúc rồi bảo "thì người ta cần ở thì người ta mua", một câu trả lời nghe hợp lý nhưng bỏ qua cả một chuỗi câu hỏi mà thành phố phải trả lời trước khi quyết định xây thêm: xây cái gì, cho ai, bằng cách nào, với điều kiện gì, và ai sẽ trả giá cho quyết định đó.

Câu chuyện này không chỉ xảy ra ở quán cà phê mà diễn ra mỗi ngày trong các cuộc họp quy hoạch, trong quyết định của nhà phát triển, trong phản ứng của cư dân, và trong nỗi lo của người trẻ muốn mua nhà — những người đang đứng trước một nghịch lý mà bài viết này sẽ theo dấu: tại sao thành phố càng giàu, càng nhiều cơ hội, lại càng khó tìm được một chỗ ở vừa túi tiền?

Hãy tưởng tượng một khu vực quanh ga metro tại TP.HCM, nơi đất thấp tầng với nhà cũ, người thuê, hộ kinh doanh nhỏ đang chung sống; nơi giá đất đã tăng cao vì tin đồn metro sẽ đến; và nơi một nhà phát triển đang đề xuất dự án chung cư cao tầng với mật độ gấp ba lần hiện tại, lập luận rằng chỉ có cách này mới tạo đủ nhà cho thành phố, trong khi cư dân hiện hữu phản ứng rằng nhà mới đó ai mua nổi, rằng họ đã ở đây mấy chục năm giờ bị đẩy đi vì giá thuê tăng, vì công trường, vì kẹt xe.

Thành phố đứng giữa, một bên nói cần tăng mật độ, một bên nói cần bảo vệ cộng đồng. Cả hai đều có lý nhưng cả hai đều đang bỏ qua điều quan trọng nhất — cơ chế ở giữa — và bài viết này sẽ theo dấu một quyết định như vậy, không phải để kết luận "xây" hay "không xây", mà để hiểu vì sao câu hỏi đó không đủ, và vì sao để trả lời được, ta cần đi từ lô đất qua dự án, qua quỹ nhà, qua hộ gia đình, qua khu phố, rồi mới đến toàn bộ đô thị.

Đó là một hành trình dài, nhưng nó là hành trình duy nhất giúp ta hiểu vì sao thành phố giàu lại khó ở.

I — Chúng ta có đang nói cùng về một loại thiếu hụt?#

Trước khi nói về giải pháp phải nói về vấn đề, và thành phố thường viện dẫn "giá nhà cao" để biện minh cho thay đổi quy hoạch, nhưng "giá nhà cao" là gì — là giá bán căn hộ mới, là giá giao dịch thứ cấp, là tiền thuê, là tỷ lệ giá trên thu nhập, là gánh nặng chi phí nhà ở so với thu nhập, hay là chi phí nhà ở cộng chi phí tiếp cận việc làm?

Mỗi con số kể một câu chuyện khác nhau, và giá bán căn hộ mới ở Quận 2 có thể là 80 triệu đồng mỗi mét vuông, nhưng đó là giá của sản phẩm mới, chất lượng cao, vị trí tốt, không cho biết người thu nhập trung bình có mua được không. Trong khi đó, giá giao dịch thứ cấp có thể thấp hơn nhưng lại nhạy với cơ cấu — nếu tháng này chỉ có căn cao cấp giao dịch thì giá trung bình tăng, không phải vì nhà đắt hơn mà vì rổ hàng thay đổi.

Tiền thuê có thể phản ánh chi phí sử dụng chỗ ở tốt hơn nhưng không cho biết chất lượng, diện tích hay khả năng tiếp cận việc làm, và đây là điểm quan trọng nhất mà nhiều người bỏ qua: khả năng chi trả (affordability) không phải là một con số mà là một quan hệ — quan hệ giữa chi phí nhà ở và thu nhập, giữa chất lượng và nhu cầu hộ gia đình, giữa vị trí và khả năng tiếp cận cơ hội.

Một căn nhà 2 tỷ ở ngoại thành có thể "rẻ" hơn căn 3 tỷ ở trung tâm nếu nó giúp người ở tiết kiệm được 2 giờ đi lại mỗi ngày, tiếp cận được việc làm tốt hơn, trường học tốt hơn, nhưng nếu căn 2 tỷ đó xa metro, xa bệnh viện, xa trường, thì nó không rẻ mà chỉ là một lựa chọn buộc người ta phải chịu chi phí ẩn.

Và khi thành phố muốn giải quyết "khả năng chi trả", câu hỏi đầu tiên phải là cho ai — cho cặp vợ chồng trẻ mới cưới, thu nhập 30 triệu mỗi tháng, muốn mua căn hộ 2 phòng ngủ; cho gia đình ba thế hệ đang ở nhà cấp bốn, muốn tách ra nhưng không đủ tiền mua căn mới; cho người thuê nhà trọ có thu nhập bấp bênh, đang trả 40% thu nhập cho chỗ ở; hay cho người lao động nhập cư muốn sống gần nơi làm việc để tiết kiệm thời gian và chi phí đi lại?

Mỗi nhóm có một ràng buộc khác nhau và cần một loại nhà khác nhau, và nếu không xác định được nhóm mục tiêu thì ta không thể biết dự án có giải quyết đúng vấn đề hay không — đây là bài học đầu tiên: trước khi giải thích phải đo đúng, và đo đúng không chỉ là có số liệu mà là hiểu số liệu đó đại diện cho cái gì và bỏ qua cái gì.

Nhưng ngay cả khi khả năng chi trả được xác định đúng, giá cao vẫn chưa cho biết tại sao nguồn cung không phản ứng.

II — Giá tăng cao nhưng không có thêm nhà#

Trực giác bảo rằng giá cao thì người ta sẽ xây thêm, cung tăng thì giá giảm, đơn giản vậy thôi, nhưng thực tế không đơn giản như vậy vì giữa giá và nhà ở là một chuỗi mắt xích có thể gãy ở bất kỳ đâu.

Hãy nhìn vào một lô đất — lô đất đó có thể có nhiều chủ, một phần của ông A, một phần của bà B, một phần đang tranh chấp, và để xây chung cư phải tập hợp được tất cả, nghĩa là thương lượng, bồi thường, giải phóng mặt bằng, một quá trình có thể mất vài năm, thậm chí vài chục năm.

Giả sử tập hợp được thì đến quyền xây — lô đất đó hiện được quy hoạch là đất ở thấp tầng, tầng cao tối đa 3 tầng, hệ số sử dụng đất 1,5, và để xây chung cư 20 tầng, hệ số sử dụng đất 6, phải điều chỉnh quy hoạch, mà điều chỉnh quy hoạch không tự động vì nó phải qua quy trình, qua phê duyệt, qua tham vấn và có thể bị từ chối.

Giả sử được điều chỉnh thì đến tính khả thi (feasibility), khi nhà phát triển tính toán doanh thu từ 500 căn hộ, giá trung bình 60 triệu đồng/m², tổng cộng 1.500 tỷ; trừ đi chi phí đất 400 tỷ, chi phí xây dựng 600 tỷ, chi phí tài chính, thiết kế, pháp lý 200 tỷ, nghĩa vụ hạ tầng và phí đóng góp 100 tỷ, tổng chi phí 1.300 tỷ, lợi nhuận kỳ vọng 200 tỷ; khi đó, giá trị đất thặng dư (residual land value) — giá trị đất còn lại sau khi trừ tất cả chi phí và lợi nhuận — là 200 tỷ.

Nhưng nếu giá đất thị trường là 500 tỷ thì dự án không khả thi, nhà phát triển sẽ không xây, không phải vì họ không muốn mà vì họ không thể, và đây là điểm nhiều người bỏ qua: giá cao không tự động có nghĩa dự án dễ xây vì giá trị tăng có thể đã bị vốn hóa vào đất; quyền xây, hạ tầng, thời gian, rủi ro, tất cả đều có giá, và nếu tổng chi phí vượt quá doanh thu kỳ vọng thì dự án dừng lại.

Tăng quyền phát triển — cho phép xây cao hơn, dày hơn — có thể giúp dự án vượt ngưỡng, nhưng nó cũng có thể chỉ làm giá đất tăng thêm vì bây giờ lô đất có thể xây nhiều hơn, trở nên quý hơn, chủ đất đòi giá cao hơn và lợi nhuận của nhà phát triển vẫn không đủ. Hoặc tăng quyền có thể tạo ra một quyền chọn có giá trị, khi nhà phát triển mua quyền đó, giữ đất, chờ thời điểm tốt hơn để xây; quyền đã được cấp nhưng nhà vẫn không được xây. Hoặc tăng quyền có thể tạo ra một chương trình không phù hợp với thị trường, khi chung cư cao cấp được xây nhưng nhu cầu thực tế là nhà ở xã hội, dự án khả thi trên giấy nhưng không bán được.

Và ngay cả khi dự án vượt ngưỡng thì quyền phát triển vẫn chưa phải nguồn cung nhà ở, vì giữa quyền và nhà ở thực tế là một chuỗi: tính khả thi, tài chính, thời gian, rủi ro, sức hấp thụ; mỗi mắt xích có thể gãy, và nếu một mắt xích gãy thì tăng quyền không giải quyết được vấn đề.

III — Một hành trình dài để 'có nhà' trở thành hiện thực lưu thông#

Giả sử dự án vượt ngưỡng và nhà phát triển quyết định xây, câu hỏi tiếp theo là khi nào nhà được xây xong. Nghe đơn giản nhưng không phải vậy, vì hãy theo dõi chuỗi trạng thái: điều chỉnh quy hoạch dẫn đến phê duyệt dự án, dẫn đến đủ điều kiện tài chính và bán nhà hình thành trong tương lai (presale), dẫn đến khởi công, hoàn thành, bàn giao, có người ở và cuối cùng trở thành quỹ nhà hiệu dụng.

Mỗi mũi tên là một bước và mỗi bước có xác suất và thời gian riêng — phê duyệt dự án không có nghĩa khởi công ngay vì nhà phát triển phải lo tài chính, phải bán trước đủ số căn để ngân hàng giải ngân, và ở Việt Nam, bán nhà hình thành trong tương lai là điều kiện sống còn; nếu không bán được thì dự án dừng.

Khởi công không có nghĩa hoàn thành nhanh vì dự án có thể bị chậm do thiếu vốn, vấn đề pháp lý hoặc thị trường xấu, và ở TP.HCM có những dự án khởi công 10 năm trước, giờ vẫn chưa hoàn thành.

Hoàn thành không có nghĩa có người ở vì căn hộ có thể được mua để đầu tư, để trống chờ tăng giá, tỷ lệ có người ở (occupancy rate) có thể thấp, và đây là điểm quan trọng nhất: hoàn thành gộp không phải bổ sung ròng.

Nếu dự án phá dỡ 100 căn nhà cũ để xây 500 căn mới thì bổ sung ròng là 400 căn, nhưng 100 căn cũ đó có người ở và họ đi đâu — nếu họ không được tái định cư tại chỗ thì họ phải tìm nhà ở nơi khác, áp lực chuyển sang khu vực khác, giá thuê ở đó tăng, vấn đề khả năng chi trả không mất đi mà chỉ di chuyển.

Và nếu 100 căn cũ đó là nhà trọ giá rẻ, còn 500 căn mới là chung cư cao cấp, thì quỹ nhà (housing stock) giá rẻ giảm và người thu nhập thấp càng khó tìm chỗ ở.

Đây là bài học thứ ba: giấy phép không phải nhà ở, và để biết nguồn cung có thực sự tăng không phải hỏi bổ sung ròng bao nhiêu căn, hoàn thành vào lúc nào, bao nhiêu căn thực sự có người ở, hình thức sở hữu hay cho thuê (tenure) là gì, chất lượng và diện tích ra sao, quỹ nhà hiện hữu nào bị mất hoặc thay thế.

Nếu không trả lời được những câu hỏi này thì ta đang nói về nguồn cung trên giấy, không phải nguồn cung thực tế, và giả sử quỹ nhà hiệu dụng (effective stock) tăng thì ta vẫn chưa biết ai thực sự tiếp cận được nó.

IV — Nhà cho ai?#

Dự án gần metro được định vị ở phân khúc giá cao hơn quỹ nhà hiện hữu, căn 70 m² giá 4,2 tỷ, và người phản đối bảo rằng nhà mới chỉ dành cho người giàu, không giúp được người thu nhập thấp, nhưng câu chuyện chưa kết thúc ở đó.

Người thu nhập 30 triệu đồng mỗi tháng, tiết kiệm 10 triệu, sau 10 năm có 1,2 tỷ, vay ngân hàng 3 tỷ, trả góp 20 năm mỗi tháng 25 triệu, tổng chi phí nhà ở chiếm 83% thu nhập thì không khả thi; nhưng người thu nhập 60 triệu đồng mỗi tháng, tiết kiệm 25 triệu, sau 10 năm có 3 tỷ, vay 1,2 tỷ, trả góp 15 năm mỗi tháng 12 triệu, chi phí nhà ở chiếm 20% thu nhập thì khả thi, vậy căn hộ này dành cho người thu nhập cao.

Nhưng người thu nhập cao mua căn hộ mới thì họ đang ở đâu — họ có thể đang ở một căn hộ cũ ở Quận 1 hoặc một căn nhà phố ở Bình Thạnh, và khi họ chuyển đi thì căn cũ được để lại, căn cũ đó có thể được bán hoặc cho thuê.

Nếu bán thì người mua mới có thể là người thu nhập trung bình, họ không mua được căn mới nhưng mua được căn cũ với giá thấp hơn; còn nếu cho thuê thì người thuê có thể là người thu nhập thấp hơn, họ không mua được nhưng thuê được với giá phải chăng hơn.

Đây là chuỗi dịch chuyển (moving chain) — khi một căn nhà mới tạo ra một chỗ trống (vacancy), chỗ trống đó được lấp đầy và một chỗ trống mới lại được tạo ra, chuỗi tiếp tục, nhưng chuỗi có đi xa hay không thì không nhất thiết.

Nếu người mua căn mới đến từ tỉnh khác thì họ không để lại căn nào ở thành phố và chuỗi dịch chuyển dừng; nếu căn cũ được phá dỡ để xây lại thì không có căn nào được để lại cho người thu nhập thấp; nếu căn cũ được cải tạo, nâng cấp, giá tăng, thì người thuê cũ không ở nổi nữa và đây không phải quá trình lọc xuống (filtering) mà là lọc lên hoặc nâng cấp khu phố (gentrification).

Và đây là điểm quan trọng: nhà mới phân khúc cao có thể tác động các phân khúc khác nhưng không tự động, vì tác động phụ thuộc vào người vào nhà mới đến từ đâu, căn cũ của họ được sử dụng thế nào, người thuê hiện hữu quanh dự án chịu thay đổi tiền thuê ra sao, nguồn cung chính thức và phi chính thức phản ứng thế nào.

Nếu chuỗi dịch chuyển dừng sớm, bị di cư hấp thụ hoặc bị cải tạo chặn lại, thì tác động cải thiện khả năng chi trả ở các phân khúc dưới có thể yếu hơn dự kiến, và đây là bài học thứ tư: phân bổ nhà ở không đơn giản.

Nhà ở không đồng nhất, hộ gia đình không đồng nhất, và sự khớp nối giữa chúng — sự phân bổ (assignment) — là một cơ chế phức tạp. Trong kinh tế học có một mô hình gọi là Ghép nối đồng hạng dương (Positive Assortative Matching — PAM): trong một số điều kiện, người thu nhập cao khớp với nhà chất lượng cao, người thu nhập thấp khớp với nhà chất lượng thấp. Nhưng PAM chỉ là hệ quả của mô hình, không phải quy luật thực nghiệm, vì hạn chế tín dụng, khác biệt sở thích, kiểm soát tiền thuê, nhà ở xã hội, phân biệt đối xử, cấu trúc hộ gia đình và khả năng di chuyển đều có thể phá vỡ kiểu ghép nối đơn giản.

Trong mô hình này, thứ hạng thu nhập quyết định hộ nào được ghép với bậc nhà nào, còn sở thích quyết định độ dốc của biểu giá. Vì giá ở bậc cao được dựng đệ quy từ mức sẵn lòng trả ở các bậc thấp hơn, một cú sốc thu nhập từ dưới có thể lan giá lên trên (trickle-up), trong khi cú sốc chỉ ở đỉnh không nhất thiết truyền giá ngược xuống (trickle-down) theo cùng cơ chế. Đây là tính bất đối xứng của mô hình, mặc dù trực giác thông thường rất dể suy diễn về việc phân khúc cao khiến giá cả leo thang.

Và ngay cả khi PAM hoạt động thì nó không cho biết ai được lợi, ai chịu thiệt và tổng phúc lợi thay đổi thế nào, đây là lý do tại sao không thể chỉ nhìn vào số căn nhà mới và kết luận khả năng chi trả đã được cải thiện, mà phải theo dấu, phải hỏi, phải kiểm tra.

V — Cộng đồng, khu phố địa phương nhận gì và trả bao nhiêu giá?#

Sự phân bổ không chỉ thay đổi người ở trong từng căn mà còn làm thành phần và hoạt động của khu phố đổi theo, và khi chung cư cao tầng được xây thì cư dân hiện hữu lo ngại về tắc nghẽn, hạ tầng, bóng đổ, công trường, tiền thuê và mất mạng lưới địa phương; nỗi lo của họ không phải vô căn cứ vì những chi phí đó là thật.

Tắc nghẽn (congestion) nghĩa là nhiều người hơn, kẹt xe hơn, ồn ào hơn; phiền nhiễu thi công (construction nuisance) nghĩa là công trường vài năm, bụi, tiếng ồn, đường sá hư hỏng; năng lực hạ tầng (infrastructure capacity) nghĩa là trường học, bệnh viện, thoát nước có thể quá tải; di dời hoặc áp lực tiền thuê (displacement or rent pressure) nghĩa là giá đất tăng, người thuê nhà trọ không ở nổi nữa; mất tiện ích (loss of amenity) nghĩa là mất cây xanh, mất không gian công cộng, mất đặc trưng khu phố.

Những chi phí này là thật và chúng phân bổ không đồng đều — chủ nhà có thể được lợi vì giá tài sản tăng nhưng người thuê phải trả tiền thuê cao hơn hoặc di dời; người bán hàng có thể có thêm khách nhưng cũng có thể bị cạnh tranh bởi chuỗi cửa hàng mới phục vụ cư dân mới; cư dân lâu năm có thể mất mạng lưới xã hội, mất nơi quen thuộc, mất cảm giác thuộc về.

Đây không thể bị giản lược thành tâm lý “không muốn dự án ở sân sau nhà mình” (Not In My Back Yard — NIMBY), vì đây là những chi phí ngoại tác (external costs) thật và chúng cần được thừa nhận. Nhưng khu phố cũng có thể nhận được lợi ích khi có khách hàng mới, dịch vụ mới, thương mại sôi động hơn; khi giao thông công cộng (transit) được sử dụng hiệu quả hơn, giảm áp lực lên hạ tầng giao thông; khi không gian công cộng (public realm) được cải thiện, hạ tầng được nâng cấp; khi bảo trì và đầu tư tiếp nối giúp khu phố được chăm sóc tốt hơn; khi lựa chọn nhà ở đa dạng hơn và nhiều nhóm tiếp cận cơ hội tốt hơn.

Vấn đề là lợi ích và chi phí không phân bổ cho cùng một nhóm người — chủ nhà được lợi từ giá tăng, người thuê chịu thiệt từ tiền thuê tăng; người có xe hơi được lợi từ đường mới, người đi bộ chịu thiệt từ công trường; cư dân mới được hưởng tiện ích, cư dân cũ mất đặc trưng khu phố.

Và đây là điểm quan trọng: chi phí ngoại tác và lợi ích ngoại tác (external costs and benefits) có dấu khác nhau cho các nhóm khác nhau, không thể cộng tất cả lại và nói "phúc lợi tăng" vì người chịu thiệt có thể không phải là người được lợi.

Đây là bài học thứ năm: tác động khu phố không đồng nhất, và nó phụ thuộc vào ai là chủ, ai là người thuê, ai ở lâu, ai mới đến, ai có tài sản, ai chỉ có sức lao động, ai được tham vấn, ai bị bỏ qua.

Nếu không trả lời được những câu hỏi này thì ta không thể biết dự án có công bằng hay không, và nếu không có cơ chế giảm thiểu (mitigation) — bồi thường, hỗ trợ, bảo vệ người thuê — thì dự án có thể cải thiện tổng phúc lợi nhưng vẫn tạo ra người thua cuộc.

Nhưng khu phố chưa phải ranh giới thị trường (market boundary) cuối cùng vì lợi ích và chi phí có thể lan ra toàn vùng đô thị.

VI — Một quyết định đơn lẻ có thể ảnh hưởng toàn cục#

Khi 500 căn hộ được xây thì 1.000–2.000 người có thể chuyển đến, và họ đến từ đâu — một phần từ khu vực khác trong thành phố, một phần từ tỉnh khác, một phần từ nước ngoài.

Nếu họ đến từ tỉnh khác thì họ mang theo lao động, kỹ năng, nhu cầu; họ tạo ra việc làm mới, dịch vụ mới nhưng họ cũng tạo áp lực lên hạ tầng, trường học, bệnh viện. Còn nếu họ đến từ khu vực khác trong thành phố thì họ để lại chỗ trống ở nơi cũ, nơi đó có thể có người mới đến hoặc có thể bị bỏ trống.

Và đây là điểm quan trọng: tác động địa phương không phải tác động vùng, vì một dự án ở Quận 2 có thể ảnh hưởng đến Bình Dương, Đồng Nai, Long An khi người lao động có thể sống ở Biên Hòa, làm việc ở Quận 2 và metro kết nối họ; nếu metro không có thì họ phải đi xe máy, gây kẹt xe, ô nhiễm, còn nếu metro có thì họ di chuyển hiệu quả hơn nhưng áp lực lên metro tăng.

Và đây là nghịch lý: một khu vực có thể được quản lý hợp lý theo lợi ích của cư dân hiện hữu nhưng vẫn cung cấp quá ít sức chứa nhà ở (housing capacity) cho toàn vùng, vì cư dân hiện hữu không muốn mật độ tăng, họ muốn giữ đặc trưng khu phố, giữ không gian, giữ sự yên tĩnh, họ có quyền phản đối; nhưng nếu tất cả các khu vực đều phản đối thì thành phố không thể phát triển, người lao động không thể sống gần nơi làm việc, họ phải sống xa, đi lại xa, gây kẹt xe, ô nhiễm, mất năng suất.

Đây là vấn đề của cân bằng tổng thể (general equilibrium) — khi một thị trường thay đổi thì các thị trường khác cũng thay đổi; khi giá nhà ở Quận 2 tăng thì người ta chuyển sang Bình Thạnh, khi Bình Thạnh tăng thì người ta chuyển sang Gò Vấp và áp lực lan ra toàn vùng.

Và đây là bài học thứ sáu: quyết định địa phương có hậu quả vùng, và để hiểu được phải hỏi người vào dự án đến từ đâu, họ để lại chỗ trống ở đâu, khả năng tiếp cận việc làm của họ thay đổi thế nào, tiền lương và việc làm phản ứng ra sao, hạ tầng và dịch vụ có đủ không, nơi xuất cư chịu áp lực gì.

Nếu không trả lời được thì ta đang nhìn một phần của bức tranh, và nếu chỉ nhìn một phần thì ta có thể đưa ra quyết định đúng cho địa phương nhưng sai cho toàn vùng.

Khi lợi ích lan ra vùng rộng hơn còn chi phí tập trung tại địa phương thì vấn đề trở thành một sự sắp xếp quyền và nghĩa vụ (arrangement of rights and burdens).

VII — Ai thực sự quyết định và ai nhận phần giá trị tăng thêm?#

Tăng quyền phát triển có thể nâng giá trị đất, trong khi metro và năng lực hạ tầng được tài trợ bởi các chủ thể khác nhau, và ở Việt Nam, metro được tài trợ bởi chính phủ, bởi ODA, bởi ngân sách thành phố, nhưng giá trị đất tăng quanh metro chủ yếu thuộc về chủ đất và nhà phát triển.

Đây là vấn đề thu hồi giá trị đất tăng thêm (land value capture) — khi chính phủ đầu tư metro và giá đất tăng 50% nhờ metro thì ai nên nhận phần giá trị tăng đó: chủ đất, vì họ không làm gì, chỉ sở hữu đất ở đúng chỗ; nhà phát triển, vì họ xây dựng nhưng họ cũng hưởng lợi từ hạ tầng công; chính phủ, vì họ đầu tư nhưng họ có cơ chế nào để thu hồi giá trị tăng không; hay cư dân hiện hữu, vì họ chịu chi phí của thi công và tăng mật độ nhưng họ có được chia sẻ lợi ích không?

Đây không chỉ là câu hỏi kinh tế mà là câu hỏi về quyền, về công bằng, về thiết kế thể chế, và đây là điểm quan trọng: quyết định nguồn cung cuối cùng là quyết định về quyền và nghĩa vụ.

Ai có quyền thay đổi quy hoạch — cấp thành phố hay cấp quận? Ai có quyền phản đối — cư dân hiện hữu hay người sẽ đến? Ai phải trả cho hạ tầng — nhà phát triển hay chính phủ? Ai được bảo vệ nếu bị di dời — người thuê hay chủ nhà? Ai có tư cách tham gia (standing) trong quy trình — chỉ người có quyền sử dụng đất hay cả người lao động muốn chuyển đến?

Và đây là câu hỏi khó nhất: phạm vi quyết định có trùng với phạm vi tác động không; khi quyết định do cấp quận nhưng tác động lan ra toàn vùng thì ai nên quyết định; khi cư dân hiện hữu phản đối nhưng người cần nhà ở không có mặt trong phòng họp thì ai đại diện cho họ; khi nhà phát triển chịu chi phí hạ tầng nhưng lợi ích hạ tầng lan ra ngoài dự án thì ai nên trả?

Đây là bài học thứ bảy: nguồn cung không chỉ là kinh tế mà là thể chế, và để thiết kế thể chế tốt phải hiểu quyền quyết định nằm ở đâu, nghĩa vụ tài chính phân bổ thế nào, ai được bảo vệ, ai chịu rủi ro, cơ chế nào giảm thiểu chi phí ngoại tác, cơ chế nào chia sẻ lợi ích.

Nếu không trả lời được thì ta có thể có dự án khả thi nhưng không công bằng, hoặc ta có thể có công bằng trên giấy nhưng dự án không khả thi, và nếu không có cả hai thì ta không có gì.

Sau khi mở hết các lớp thì bài viết quay lại quyết định ban đầu nhưng không còn cho phép câu trả lời nhị phân thiếu điều kiện.

VIII — Đặt lại cùng một bộ khung tiếp cận#

Bây giờ, sau khi đi qua bảy chuyển động, hãy quay lại câu hỏi ban đầu: thành phố có nên tăng quyền phát triển cho khu vực quanh ga metro không?

Câu trả lời không còn đơn giản là "có" hoặc "không" mà phải là "trong điều kiện nào", và hãy xem ba kịch bản.

Kịch bản A là giữ nguyên trạng thái, khi không tăng mật độ, không xây chung cư cao tầng; kết quả là quỹ nhà không tăng hoặc tăng chậm, giá nhà và tiền thuê tiếp tục tăng, đất tiếp tục được sử dụng dưới mức tiềm năng, metro không được khai thác hiệu quả, người thu nhập thấp tiếp tục bị đẩy ra xa, cư dân hiện hữu giữ được đặc trưng khu phố nhưng cũng mất cơ hội — đây là phương án đối chứng (counterfactual) và nó có chi phí riêng.

Kịch bản B là tăng quyền nhưng không thay đổi điều kiện khác, khi cho phép xây cao hơn, dày hơn nhưng không có điều kiện gì thêm; kết quả là nhà phát triển có thể xây hoặc có thể giữ đất chờ, giá đất có thể tăng do vốn hóa quyền mới, dự án có thể khả thi hoặc không, nếu khả thi thì nhà được xây nhưng có thể là cao cấp, không phải nhà ở xã hội, hạ tầng có thể quá tải, cư dân hiện hữu có thể bị di dời, chuỗi dịch chuyển có thể hoạt động hoặc không — đây là kịch bản tự do và nó có rủi ro riêng.

Kịch bản C là tăng quyền cùng một gói điều kiện, khi cho phép xây cao hơn nhưng kèm theo nghĩa vụ hạ tầng: nhà phát triển phải đóng góp cho trường học, bệnh viện, thoát nước; phân kỳ (phasing), khi xây từng giai đoạn theo sức hấp thụ (absorption); tính chắc chắn của quy trình (process certainty), khi quy trình rõ ràng, thời gian rõ ràng; giảm thiểu tác động (mitigation), khi bảo vệ người thuê, hỗ trợ di dời; bảo vệ người thuê (tenant protection), khi kiểm soát tiền thuê tăng hoặc cung cấp nhà thay thế; cơ chế tài khóa (fiscal arrangement), khi chia sẻ giá trị tăng giữa chính phủ, nhà phát triển và cộng đồng.

Kết quả là dự án có thể khả thi hoặc không tùy vào điều kiện; nếu khả thi thì nhà được xây với điều kiện tốt hơn, chi phí ngoại tác được giảm thiểu, lợi ích được chia sẻ công bằng hơn, nhưng gói điều kiện phải được thiết kế cẩn thận vì điều kiện quá nặng có thể làm dự án mất khả thi — đây là kịch bản có điều kiện và nó đòi hỏi thiết kế thể chế tốt.

Câu hỏi cuối cùng là bằng chứng nào đủ để chọn phương án, và không có câu trả lời chung vì mỗi trường hợp cần dữ liệu riêng: khoảng thiếu hụt khả năng chi trả (affordability gap) cho từng nhóm hộ; phân tích khả thi (feasibility analysis) cho từng chương trình; phân tích chuỗi dịch chuyển (vacancy-chain analysis) cho từng phân khúc; chi phí và lợi ích ngoại tác (external costs and benefits) cho từng nhóm; tác động vùng (regional impact) cho toàn vùng; năng lực thể chế (institutional capacity) cho thiết kế và thực thi.

Và đây là bài học cuối cùng: quyết định đáng tin phải xác định kết quả cần đạt (outcome), ràng buộc tại biên (binding constraint), chuỗi thực hiện, quỹ nhà hiệu dụng (effective stock), sự phân bổ hộ gia đình (household assignment), ngoại tác (externalities), tác động vùng (regional effects), phân bổ lợi ích và chi phí (incidence), phương án đối chứng (counterfactual) và bằng chứng nghiệm thu; không có công thức chung, chỉ có quy trình nghiêm túc.

Kết — Hiểu để có chiến lược đúng#

Bài viết này đã theo dấu một quyết định từ lô đất đến toàn đô thị, và chúng ta đã thấy khả năng chi trả không chỉ là giá mà là quan hệ giữa chi phí, thu nhập, chất lượng và khả năng tiếp cận; giá cao không tự động tạo nguồn cung, quyền xây không tự động tạo nhà ở, nhà mới không tự động giúp mọi người; sự phân bổ và chuỗi dịch chuyển phức tạp hơn; tác động khu phố không đồng nhất; người được lợi và người chịu thiệt khác nhau; quyết định địa phương có hậu quả vùng; tác động địa phương không phải tác động vùng; nguồn cung không chỉ là kinh tế mà là quyền, nghĩa vụ và thiết kế thể chế.

Và chúng ta đã thấy vì sao câu hỏi "xây hay không xây" không đủ, câu hỏi đúng là xây cái gì, cho ai, bằng cách nào, với điều kiện gì và ai trả; để trả lời cần một hệ thống tư duy, không phải một công thức mà là một khung phân tích.

Đó là lý do tại sao chương trình bảy chương được xây dựng — chương 1 đặt nền móng, khi khả năng chi trả và nguồn cung phải được định nghĩa đúng; chương 2 dạy cách đo, khi giá, tiền thuê, quỹ nhà, dòng cung, chất lượng, mỗi con số nói một câu chuyện khác nhau; chương 3 đi vào dự án, khi cấu trúc chi phí và ngưỡng phát triển cho biết khi nào dự án vượt ngưỡng; chương 4 theo dấu phân bổ, khi sự phân bổ, chuỗi dịch chuyển và quá trình lọc xuống cho biết nhà mới tác động thị trường thế nào; chương 5 nhìn vào đất và quy định, khi đất có thể phát triển, biên mở rộng, quy định trên giấy và thực thi cho biết biên ràng buộc ở đâu; chương 6 mở rộng ra vùng, khi di cư, thị trường lao động và cân bằng tổng thể cho biết tác động hệ thống là gì; chương 7 đặt câu hỏi thiết kế, khi quyền, phân bổ lợi ích và chi phí, thiết kế thị trường cho biết ai quyết định, ai trả, ai được lợi.

Mỗi chương là một mắt xích và chỉ khi nối lại ta mới có bức tranh đầy đủ, nhà ở không chỉ là một tài sản, một căn hộ hay một con số nguồn cung mà là cơ chế phân bổ con người vào không gian kinh tế của thành phố, và để hiểu cơ chế đó phải đi từ lô đất đến dự án, từ dự án đến quỹ nhà, từ quỹ nhà đến hộ gia đình, rồi từ hộ gia đình trở lại toàn bộ đô thị.

Đó là hành trình dài nhưng nó là hành trình duy nhất giúp ta hiểu vì sao thành phố giàu lại khó ở, và quan trọng hơn, nó giúp ta biết phải làm gì.

Đọc tiếp từ đâu?#

Ghi chú về trường hợp: Trường hợp trong bài viết này là một tình huống tổng hợp (composite case) có tính hiện thực, đặt tại một khu vực giả định quanh ga metro trong vùng TP.HCM; trường hợp được dùng để tổ chức câu hỏi, không đại diện cho một dự án hoặc kết luận thực nghiệm cụ thể; các cơ chế kinh tế được trình bày dựa trên chương trình bảy chương được xây dựng từ tài liệu giảng dạy của Nathaniel Baum-Snow và Gilles Duranton về Housing Supply and Housing Affordability, với trọng tâm là bằng chứng Hoa Kỳ; việc chuyển giao sang Việt Nam đòi hỏi ước lượng lại tham số và kiểm tra tính phù hợp thể chế.

Bài viết này là cửa vào chương trình bảy chương về nguồn cung và khả năng chi trả nhà ở (Housing Supply and Housing Affordability). Chương trình không cung cấp câu trả lời có sẵn mà cung cấp khung phân tích để bạn tự trả lời.